黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”。在農(nóng)村改革領(lǐng)域，農(nóng)民合作社是聯(lián)結(jié)政府和市場的最有效中間環(huán)節(jié)，它的發(fā)展，對在農(nóng)村領(lǐng)域處理好政府和市場的關(guān)系一度起到十分重要的作用。2013年中央一號文件明確指出：“農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的新型實體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體。”正是基于對合作社作用的準(zhǔn)確把握，《決定》把發(fā)展農(nóng)民合作社作為“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”、深化農(nóng)村改革的核心工作，拓展了農(nóng)民合作的領(lǐng)域，提高了政府支持的力度。

　　合作內(nèi)容的拓展
　　2007年實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》所規(guī)范的合作社是基于相同類型生產(chǎn)或服務(wù)的專業(yè)性經(jīng)濟實體，對農(nóng)村合作社事業(yè)的發(fā)展起到了十分重要的推動作用，但從六年來的實踐看，專業(yè)性合作已經(jīng)不能包容廣大農(nóng)民多樣化的合作需求了，為此，2013年中央一號文件首次提出“農(nóng)民合作社”的概念，指出：“鼓勵農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社。”《決定》更是在一號文件的基礎(chǔ)上進一步放寬了農(nóng)民合作的范圍，除了專業(yè)合作外，主要包括股份合作、信用合作、土地合作三大領(lǐng)域。
　　1.農(nóng)村社區(qū)股份合作社。專業(yè)合作社成員的入股仍然屬于專業(yè)合作范疇，因此，《決定》中所說的“股份合作”主要指的是農(nóng)村社區(qū)股份合作社，即按照合作制的原則，把村級集體所有的資產(chǎn)以股權(quán)的形式量化給每一位村集體組織成員，從而形成的民主管理、民主決策、獨立核算、自主經(jīng)營、風(fēng)險共擔(dān)的新型合作經(jīng)濟組織。一般說來，一個村可以組建一個股份合作社；有的村民小組擁有的集體資產(chǎn)比較雄厚，也可以單獨組建股份合作社，并可以和村股份合作社獨立運行。從江蘇、浙江、廣東等地的經(jīng)驗看，農(nóng)村社區(qū)股份合作社需要到工商行政管理部門登記注冊，具有法人資格，合作社理事長主要由村干部兼任。
　　發(fā)展農(nóng)村社區(qū)股份合作社，首先要加快立法工作，給社區(qū)股份合作社立一個“戶頭”。其次，加快農(nóng)村社區(qū)股份合作社改革的步伐，強化社區(qū)集體經(jīng)濟組織的合作性質(zhì)，即“民辦，民管，民受益”，調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。再次，出臺相關(guān)政策，切實推進農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。最后，明確社區(qū)集體經(jīng)濟組織的最主要職能就是使集體財產(chǎn)保值增值和為農(nóng)民提供社會化服務(wù)。
　　2.農(nóng)村資金互助社。貸款難是我國農(nóng)戶、農(nóng)村微小企業(yè)普遍遇到的難題。從東亞小農(nóng)國家和地區(qū)的經(jīng)驗看，農(nóng)民之間的資金互助是解決這一難題的主要途徑。目前，除了經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)的幾十家擁有金融許可證的資金互助社外，各地發(fā)展的較為規(guī)范的資金互助組織主要有兩種類型，一是社區(qū)性的資金互助社，資金來源和使用都嚴(yán)格限制在特點區(qū)域內(nèi)部，二是農(nóng)民專業(yè)合作社下設(shè)資金互助社，相當(dāng)于合作社的一個獨立運作的部門。
　　《決定》明確指出：“允許合作社開展信用合作”，無疑在全面改革的背景下極大地拓寬了合作社業(yè)務(wù)空間。為確?；ブY金安全、有效、可持續(xù)發(fā)展，最大限度地降低互助資金運行風(fēng)險，中國銀監(jiān)會等相關(guān)部門應(yīng)盡快制定合作社開展信用合作的辦法或者條例，目的有二：一是指導(dǎo)合作社正常開展資金互助業(yè)務(wù)；二是規(guī)范已經(jīng)成立的資金互助社的發(fā)展，對不符合條件的堅決予以取締，降低農(nóng)民之間信用合作風(fēng)險。
　　3.土地股份合作社。《決定》指出：“……允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”這段話有兩個政策含義，一是農(nóng)民可以以土地承包經(jīng)營權(quán)入股作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營重要形式之一的合作社；二是鼓勵向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之一的合作社流轉(zhuǎn)，至于“公開市場”則是出于對保護農(nóng)民經(jīng)濟利益的要求而提出的。這實際上是鼓勵農(nóng)民發(fā)展土地股份合作社。
　　必須看到，正在實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》并沒有關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)入股的相關(guān)規(guī)定，這給在全國范圍內(nèi)推行土地股份合作社帶來了制度性障礙。因此，建議盡快修改《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，并加入有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)入股（包括信用合作等）的規(guī)定，使土地股份合作社有法可依。其次，由于土地要素的特殊性，農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)作價出資而形成的合作社資產(chǎn)總額實際上可以劃入固定資產(chǎn)范疇，因此在登記時應(yīng)當(dāng)在合作社營業(yè)執(zhí)照的成員出資總額后加注“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資***萬元”的字樣以示區(qū)別，也便于合作社在市場上與別的主體進行平等、公平交易。第三，一旦土地股份合作社破產(chǎn)、倒閉，如果農(nóng)民有失去土地經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險，這是必須告知農(nóng)民的，合作社在制度上也應(yīng)該進行相應(yīng)的防范失地風(fēng)險的設(shè)計。

　　支持力度的擴大
　　2013年中央一號文件：“安排部分財政投資項目直接投向符合條件的合作社，引導(dǎo)國家補助項目形成的資產(chǎn)移交合作社管護，指導(dǎo)合作社建立健全項目資產(chǎn)管護機制。”在此基礎(chǔ)上，《決定》進一步指出：“……允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護”，這是對一號文件精神的深化，擴大了國家財政對合作社的支持范圍，擴大了合作社可使用資產(chǎn)的范圍。
　　這樣，合作社的資產(chǎn)至少由三部分構(gòu)成：一是合作社由成員投資及合作社在運行構(gòu)成中形成的資產(chǎn)；二是國家財政支持合作社項目或者由合作社承擔(dān)的支農(nóng)項目形成的資產(chǎn)；三是非合作社承擔(dān)的支農(nóng)項目形成的但歸合作社使用和管理的資產(chǎn)。后兩者在財務(wù)上的處理方式是一致的。第一類資產(chǎn)的使用者、受益者和管護者都是合作社，在管護過程中出現(xiàn)的費用也當(dāng)然由合作社籌集，對于為非成員的服務(wù)可以按照市場價格收取費用。對于第二類資產(chǎn)，如果主管單位下達項目時沒有附加為非成員提供服務(wù)的要求，那么其使用、受益、管護的主體也都是合作社，為非成員服務(wù)也應(yīng)該收取費用；即使附加了為非成員提供服務(wù)的要求，管護的主體依然是合作社，那么為非成員服務(wù)就不應(yīng)該收費或者僅收取人工費。第三類項目屬于公益性項目，理應(yīng)為項目區(qū)內(nèi)的非合作社成員提供服務(wù)，當(dāng)然可以收取人工費用，但項目的管護責(zé)任應(yīng)在合作社。

　　進一步發(fā)展農(nóng)民合作社的建議
　　1.盡快修改《農(nóng)民專業(yè)合作社法》或者制定新的法律，使農(nóng)村社區(qū)股份合作、農(nóng)民信用合作、農(nóng)村土地合作等新合作的運行具有法律保障。改革就是突破原有法律、政策框架的過程。如前所述，《決定》所設(shè)計的農(nóng)民合作內(nèi)容的拓展都突破了《農(nóng)民合作社法》的范圍，都應(yīng)該在適當(dāng)?shù)臅r候通過修法或者新立法而使農(nóng)民合作合法化。在正式法律出臺之前，可先由國務(wù)院出臺條例，或者農(nóng)業(yè)部等部門聯(lián)合出臺操作辦法，積累經(jīng)驗后再修法或者立法。
　　2.國家財政對于合作社的資助應(yīng)逐漸以“普惠制”為主。目前，財政資金對合作社的扶持采取的是“擇優(yōu)扶持”的辦法，這樣做的好處是支持了一批經(jīng)濟實力強、運作規(guī)范的合作社，可以為其他合作社的發(fā)展起到示范和帶動作用。但這樣的支持方式對于其他大部分合作社是不公平的，甚至還有可能產(chǎn)生不正之風(fēng)。因此，建議逐漸過渡到“普惠”式支持，即政府主管部門設(shè)計出項目支持的方向，只要符合條件的合作社或者其他經(jīng)營主體都可以申報，經(jīng)評審合格后給予資助。另外，政府財政支持形成的資產(chǎn)具有公益性質(zhì)，資產(chǎn)的所有權(quán)可以歸合作社所有，但在項目下達時就應(yīng)該對所形成資產(chǎn)的使用范圍作出要求，即不僅供合作社成員使用，還應(yīng)該供一定范圍內(nèi)（項目區(qū)內(nèi)）的非成員使用。
　　3.大力發(fā)展合作社聯(lián)合社。截至2013年9月底，全國農(nóng)民合作社數(shù)量已經(jīng)達到91.1萬家，平均成員數(shù)70多人，總體上規(guī)模依然偏小，只能被動適應(yīng)市場。從一些地方的經(jīng)驗看，一些合作社根據(jù)自身需要，結(jié)合實際情況，呈現(xiàn)出組建模式靈活、聯(lián)合內(nèi)容豐富等特征。聯(lián)合社的出現(xiàn)，進一步提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；潭?，延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增強了專業(yè)合作社的發(fā)展能力。因此，鼓勵合作社之間的聯(lián)合，尤其是同一產(chǎn)業(yè)鏈條上合作社之間的聯(lián)合，以及不同種類合作社之間的聯(lián)合（如專業(yè)合作社和農(nóng)機合作社之間的聯(lián)合），除了能夠更好地對抗市場壟斷、提高合作社的市場競爭能力外，還更有能力承擔(dān)國家財政支農(nóng)項目，并通過項目實施為更多的農(nóng)民提供服務(wù)。