編者按：四川內(nèi)江市市中區(qū)作為全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)之一，堅(jiān)持“農(nóng)民自愿、風(fēng)險(xiǎn)可控、權(quán)益保障、土地利用”的原則，在土地規(guī)?；顺龊脱a(bǔ)償金市場(chǎng)化上大膽探索，初步形成了退地?fù)Q現(xiàn)金、換股份、換社保的“三換模式”，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地資源集約高效利用，促進(jìn)了農(nóng)民持續(xù)增收和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。請(qǐng)跟隨本報(bào)記者的腳步，去內(nèi)江一探究竟——
本報(bào)記者張艷玲
2015年，四川省內(nèi)江市市中區(qū)作為全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，一項(xiàng)探索低調(diào)推進(jìn)：龍門鎮(zhèn)龍門村52戶農(nóng)戶長(zhǎng)期退出（至第二輪承包期限即2029年）55畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，1戶永久退出5.38畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，標(biāo)志著農(nóng)村承包地有償退出試點(diǎn)破冰。截至目前，市中區(qū)探索并初步形成了退地?fù)Q現(xiàn)金、換股份、換社保的“三換”模式，已有1000余戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地6000余畝。
農(nóng)民與土地的關(guān)系問(wèn)題是中國(guó)農(nóng)村改革的主線。市中區(qū)作為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)所開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)，或?qū)樘幚磉@一關(guān)系提供新的思路和選擇。在這場(chǎng)退地改革中，哪些人退地了，如何實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)有序退地，退地過(guò)程中遇到了哪些問(wèn)題和挑戰(zhàn)？記者進(jìn)行了調(diào)查。
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城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題交織農(nóng)村人地關(guān)系亟待重構(gòu)
內(nèi)江市市中區(qū)有農(nóng)業(yè)人口30.25萬(wàn)人，人均耕地面積僅0.61畝，其中丘陵占93.16%，區(qū)域內(nèi)地塊細(xì)碎、分散。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量勞動(dòng)力進(jìn)城，導(dǎo)致土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市中區(qū)外出務(wù)工勞動(dòng)力10.83萬(wàn)人，其中常年外出務(wù)工10.05萬(wàn)人，占總勞動(dòng)力的55.31%，留在農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本是婦女、兒童、老人，農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，土地撂荒率較高，部分村撂荒率甚至達(dá)到50%以上。
陳林是市中區(qū)龍門鎮(zhèn)九龍村村民中的佼佼者。上世紀(jì)90年代初，他便進(jìn)城闖蕩，一步一個(gè)腳印在城市中扎下根來(lái)，如今已經(jīng)在成都城區(qū)購(gòu)置了多套房產(chǎn)。幾年前，陳林把年邁的父母親接到了城里享清福，老家的地也就撂荒了。
像陳林一樣“離農(nóng)不離地”、“離農(nóng)不棄地”、“棄耕不流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象在市中區(qū)十分典型。對(duì)于陳林們來(lái)說(shuō)，土地已經(jīng)不再作為必要的生產(chǎn)資料，而僅是一種財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)形式。
“允許部分長(zhǎng)期離農(nóng)的農(nóng)民將對(duì)土地的承包權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿?、股?quán)等流動(dòng)性更強(qiáng)的財(cái)產(chǎn)形式，將有利于增強(qiáng)農(nóng)民市民化的穩(wěn)定性，同時(shí)，通過(guò)農(nóng)民退出承包權(quán)，簡(jiǎn)化了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將減少土地配置中的交易費(fèi)用，并使新型經(jīng)營(yíng)主體形成穩(wěn)定的投資預(yù)期，從而加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變。”四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村問(wèn)題專家、博士生導(dǎo)師郭曉鳴表示，農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出是在新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化兩大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題夾擊下，重構(gòu)農(nóng)村人地關(guān)系的一種嘗試。
由于大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，市中區(qū)農(nóng)戶家庭工資性收入占比不斷超越經(jīng)營(yíng)性收入，土地對(duì)于農(nóng)民的就業(yè)和收入功能也隨之減弱，使部分農(nóng)民具備退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，為試點(diǎn)在市中區(qū)推進(jìn)提供了前提條件。
根據(jù)四川省社會(huì)科學(xué)院課題組對(duì)內(nèi)江市中區(qū)210戶農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果看，有三類農(nóng)戶家庭退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)意愿強(qiáng)烈：一是已將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶；二是已在城鎮(zhèn)擁有住房的農(nóng)戶；三是已購(gòu)買城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)戶。
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超6000畝土地承包權(quán)退出退地?fù)Q股份接受程度最高
根據(jù)“退用結(jié)合”的總體思路，針對(duì)不同農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的實(shí)際需求，市中區(qū)逐步探索出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的多樣化模式，具體來(lái)看可總結(jié)為“三換模式”：
“退出換現(xiàn)金”。這一模式主要針對(duì)在城鎮(zhèn)落戶，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)、固定住房，有社會(huì)保障，不依賴土地為生的農(nóng)戶。2015年11月，陳林在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出協(xié)議上簽下了名字。自此，陳家把村里那片被撂荒多年的5畝承包地退還給了集體。在陳林之后，龍門村11組的52戶村民也將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退回了村集體。與前者永久退出不同的是，他們的退出時(shí)間以第二輪承包期限（即2029年）為界，被稱作長(zhǎng)期退出。因?yàn)楸Ａ袅送说剞r(nóng)戶再次獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)會(huì)，解除了部分有退出條件但不愿完全放棄農(nóng)村土地權(quán)利的農(nóng)民的顧慮，“長(zhǎng)期退出”方式顯著增強(qiáng)了農(nóng)戶的退出意愿。
錢從哪里來(lái)，是“退出換現(xiàn)金”模式下的主要難題。按照多次協(xié)商定下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，龍門村共需兌付土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出補(bǔ)償資金80余萬(wàn)元。“村集體無(wú)力支付，這筆錢大部分來(lái)自區(qū)里財(cái)政的改革專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以籌借的形式支付給龍門村。”龍門村支書羅家元表示。
“退出換股份”。這一模式針對(duì)常年在外務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)業(yè)收入占家庭收入比例較小、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴度較低的農(nóng)戶。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退回給村集體，采用“確股不確地”的方式，參與保底分紅和二次分紅，實(shí)現(xiàn)其土地收益的分享，退出時(shí)限以承包權(quán)人與村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商時(shí)限為準(zhǔn)。該模式既解決了退出補(bǔ)償金市場(chǎng)化問(wèn)題，又解決了退出土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)問(wèn)題。“退出換股份”模式中農(nóng)民不僅仍然以股份形式擁有其土地，還保留了農(nóng)戶征地拆遷收益權(quán)及集體經(jīng)營(yíng)失敗后土地返租權(quán)，同時(shí)能夠從土地收益中得到分紅股金，是當(dāng)前市中區(qū)農(nóng)民最為接受的一種退地模式。
2016年，在永安鎮(zhèn)大莊村、七里沖村251戶共退出土地356畝，村集體經(jīng)濟(jì)組織將退回土地通過(guò)集中整理后，流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)發(fā)展公司建設(shè)川南大草原農(nóng)旅休閑項(xiàng)目，退地農(nóng)戶每戶每年保底分紅預(yù)計(jì)在1700元左右，比原來(lái)獨(dú)戶經(jīng)營(yíng)提高300元以上。2017年，永安鎮(zhèn)尚騰新村486戶退出土地1228畝，用于川南大草原農(nóng)旅休閑項(xiàng)目；在靖民鎮(zhèn)雙塘村232戶退出土地442畝，用于德樹國(guó)家生態(tài)農(nóng)業(yè)公園項(xiàng)目建設(shè)；在凌家鎮(zhèn)高洞村358戶退出土地856畝，用于旮旯溝鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)。2018年，黃鶴湖4A級(jí)景區(qū)周邊退出3000畝土地用于發(fā)展萬(wàn)畝柑橘產(chǎn)業(yè)。
“退出換保障”。這一模式針對(duì)因病因殘因老失去勞動(dòng)力，并自愿永久退地參加退地養(yǎng)老保險(xiǎn)的建檔立卡貧困戶。參保人員退出土地按每人每份2萬(wàn)元補(bǔ)償，用于參加退地養(yǎng)老保險(xiǎn)，區(qū)政府為每位參保人員個(gè)人賬戶補(bǔ)助5000元；多退出的承包地按每份1萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性現(xiàn)金補(bǔ)償。
永安鎮(zhèn)下元村的李永芳老兩口因?yàn)閰⒓恿送说仞B(yǎng)老保險(xiǎn)，每個(gè)月能領(lǐng)360元。像李永芳一樣參與土地退出換社保的下元村有12戶23人，共計(jì)永久退出38畝地。
郭曉鳴認(rèn)為，該模式作為解決基本喪失勞動(dòng)力的貧困戶生活保障問(wèn)題，具有一定創(chuàng)新性。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，兼具生產(chǎn)資料及社會(huì)保障雙重價(jià)值于一身的土地，仍將是大部分農(nóng)民維持生存的基石，是“保險(xiǎn)田”和非農(nóng)就業(yè)的退路。對(duì)于失去勞動(dòng)能力的貧困戶而言，因其無(wú)力耕種，土地承擔(dān)的福利保障功能已經(jīng)大大高于其生產(chǎn)功能。“土地?fù)Q保障”模式將土地隱含的保障功能“外在化”，給予失去勞動(dòng)力的貧困農(nóng)戶最基本的生活保障，使其隱含的福利保障功能顯現(xiàn)出來(lái)，是一項(xiàng)切實(shí)可行的改革舉措。
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試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)意義重大專家提醒多項(xiàng)潛在風(fēng)險(xiǎn)需警惕
通過(guò)設(shè)立完善的退出流程，內(nèi)江市中區(qū)使有意愿退出土地的農(nóng)戶能夠按照公開、透明的程序順暢地實(shí)現(xiàn)土地退出。此外，其將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革試驗(yàn)任務(wù)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和集體經(jīng)濟(jì)股份制等改革任務(wù)相互關(guān)聯(lián)，同步推進(jìn)相關(guān)改革進(jìn)程，為土地退出后重新進(jìn)行配置和利用提供條件，也最大程度地發(fā)揮土地退出改革對(duì)其他領(lǐng)域改革的帶動(dòng)作用。當(dāng)退出條件進(jìn)一步成熟時(shí)，農(nóng)民退出土地的需求將持續(xù)增加，市中區(qū)的經(jīng)驗(yàn)將為更大規(guī)模的退出提供必要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
不過(guò)，郭曉鳴提醒農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的多項(xiàng)潛在風(fēng)險(xiǎn)值得警惕：
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的法律風(fēng)險(xiǎn)。在《土地承包法》等頂層法律尚未修訂和明確允許的條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出將面臨以下法律風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題：一是因退地合同法律效力不足導(dǎo)致的退出主體違約風(fēng)險(xiǎn)。目前尚無(wú)相關(guān)法律明確承認(rèn)農(nóng)民與集體之間有償退出土地合同的合法性，一旦退地農(nóng)民要求重新獲得土地承包權(quán)，未獲得法律支持的合同將無(wú)法為集體經(jīng)濟(jì)組織提供支持；二是因退地農(nóng)民權(quán)利邊界不清導(dǎo)致的退出不穩(wěn)定問(wèn)題。在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革中，保留了農(nóng)民的集體成員權(quán)利，但法律規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，那么到第三輪土地承包期開始時(shí)，已退地的農(nóng)民是否仍有權(quán)利重新要求獲得承包權(quán)、應(yīng)該以何種方式獲得承包權(quán)等問(wèn)題法律上仍未有明確的規(guī)定；三是因集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利受限導(dǎo)致的退出土地處置困境。目前部分集體組織成員未獲得承包權(quán)，那么當(dāng)其他集體成員退出土地承包權(quán)后，無(wú)地成員要求重新分配的問(wèn)題如何解決？這一問(wèn)題迫切需要法律層面給予明確，否則將給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出改革造成阻礙和風(fēng)險(xiǎn)。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的供求錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn)。從土地退出的實(shí)踐看，農(nóng)戶愿意退出的土地往往區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施、肥力等較差，并且目前退出的土地較為零散，難以形成規(guī)模，而新型經(jīng)營(yíng)主體需要條件較好且具有一定規(guī)模的土地，二者在空間上存在錯(cuò)位，造成了退出的土地業(yè)主不愿經(jīng)營(yíng)，業(yè)主需要的土地農(nóng)戶不愿退出的矛盾。因此，土地退出與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求間錯(cuò)位的矛盾將長(zhǎng)期存在，需要各地在實(shí)踐中探索多種創(chuàng)新路徑進(jìn)行破解。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出后，大部分退地農(nóng)民將轉(zhuǎn)入非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域，并失去依托于農(nóng)村土地之上的就業(yè)和生活保障。因此，在社會(huì)保障制度尚未完善的條件下，一旦城市就業(yè)困難，部分退出土地的農(nóng)民將可能重返農(nóng)村。返回農(nóng)村的退地農(nóng)民缺少基本生產(chǎn)資料，在無(wú)穩(wěn)定生活保障的情況下可能會(huì)沖擊農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，造成鄉(xiāng)村社會(huì)治理困難。
