農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是廣大承包農(nóng)戶依法享有的用益物權(quán)，是其重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出作出了一系列制度性安排，在強(qiáng)調(diào)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地積極探索開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)，并總結(jié)歸納經(jīng)驗(yàn)做法。如何在現(xiàn)行法律政策框架下，設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制日益迫切。從各地實(shí)踐看，退地條件、退地方式、退地期限、退地程序、土地利用等是退地機(jī)制設(shè)計(jì)中需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。
哪些人可以退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的條件，2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見(jiàn)》中，把引導(dǎo)退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶條件設(shè)定為“有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)收入、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)居住生活”?！掇r(nóng)村土地承包法修正案(草案)》則刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。由此可看出，退地農(nóng)戶應(yīng)具備兩個(gè)條件：一是有進(jìn)城落戶的意愿;二是有進(jìn)城落戶的能力(非農(nóng)收入、住所)。目前可能“退地”的農(nóng)民有三個(gè)特點(diǎn)：第一，在就業(yè)領(lǐng)域上，以從事二三產(chǎn)業(yè)為主，已部分或完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn);第二，在收入結(jié)構(gòu)上，以工資性收入為主，經(jīng)營(yíng)性收入在家庭總收入中占比較少;第三，在居住地選擇上，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的住所。這三類主體對(duì)土地的依賴已經(jīng)完全弱化，即使放棄承包地，他們的生活也不會(huì)受到影響，同時(shí)在城市有穩(wěn)定的收入來(lái)源和居住條件，能夠融入城市生活，可以說(shuō)他們既有“離土”的動(dòng)力，又有“進(jìn)城”的實(shí)力。對(duì)于這類主體，應(yīng)創(chuàng)造條件鼓勵(lì)他們退出承包地。
除了明確退地農(nóng)戶的條件，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)退地條件的審核。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)存在重條件設(shè)置、輕條件審核的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致一些不符合條件的農(nóng)戶也退出了承包地，為試點(diǎn)工作帶來(lái)了隱患。當(dāng)退地的補(bǔ)償款用完后，這些缺少進(jìn)城能力、又喪失承包地的農(nóng)戶很可能會(huì)面臨生計(jì)問(wèn)題。
承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的承接方選擇。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)。2016年8月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》要求，進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益“現(xiàn)階段要嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的承接方只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員;或者承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出后，由村集體或村民小組統(tǒng)一規(guī)劃后，轉(zhuǎn)租給本集體經(jīng)濟(jì)組織外的其他經(jīng)營(yíng)者耕種。但是，目前《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等諸多法律中僅規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利義務(wù)，未明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界定標(biāo)準(zhǔn)。因此，理論上新的承接方可以通過(guò)成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員來(lái)獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。實(shí)踐中，貴州省湄潭縣新街村便明確，不具有本村戶籍的鄉(xiāng)村人口，以轉(zhuǎn)讓形式獲得退出的承包地《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的，自愿向村委會(huì)繳納管理費(fèi)每人5000元，經(jīng)村委會(huì)同意，街道辦事處審核確認(rèn)后，可以申請(qǐng)將同一家庭成員戶口遷入本村;申請(qǐng)取得成員資格權(quán)利并成為股東的，需按合作社章程規(guī)定出資達(dá)10萬(wàn)元，并經(jīng)股東代表大會(huì)同意。因此，在具體實(shí)踐中可將戶口作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的參考標(biāo)準(zhǔn)。在本村出生且戶口未遷出、與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村、本村村民依法辦理領(lǐng)養(yǎng)手續(xù)且戶口已遷入本村的子女、經(jīng)村民(代表)會(huì)議統(tǒng)一將戶口遷入本村的，均可認(rèn)定為具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，能夠承接其他村民退出的土地。對(duì)于工商資本、龍頭企業(yè)等不具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的經(jīng)營(yíng)主體，集體經(jīng)濟(jì)組織可通過(guò)召開(kāi)村民(代表)大會(huì)的方式，討論制定出相應(yīng)的規(guī)范程序，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶退出土地的條件和流程進(jìn)行明確。
承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的基本程序。目前，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出仍在試點(diǎn)階段，國(guó)家沒(méi)有對(duì)退出程序作出具體要求。從各地實(shí)踐看，一個(gè)完整的退出流程往往會(huì)涉及四個(gè)主體、六個(gè)步驟。四個(gè)參與主體包括：退地農(nóng)民、村集體、土地承接方以及政府，其中退地農(nóng)民、村集體以及土地承接方是主要參與人。如果農(nóng)民將退出土地交由土地承接方經(jīng)營(yíng)，那么村集體和政府只是起到協(xié)調(diào)和服務(wù)的作用;如果農(nóng)民將土地退給村集體，那么村集體既是服務(wù)者也是當(dāng)事人。六個(gè)基本步驟包括：農(nóng)戶申請(qǐng)、審核批準(zhǔn)、價(jià)值評(píng)估、協(xié)議簽訂、兌付補(bǔ)償、注銷登記等。一是農(nóng)戶申請(qǐng)。需要戶主及有民事行為能力的家庭成員共同簽字確認(rèn)，向村集體(村委會(huì))提出退地申請(qǐng)。二是審核批準(zhǔn)。需要集體經(jīng)濟(jì)組織審核農(nóng)民家庭、土地狀況信息真實(shí)性、準(zhǔn)確性，以及是否符合有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活等其他條件，需要基層政府進(jìn)行相應(yīng)的審批把關(guān)。三是價(jià)值評(píng)估。需要聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)或通過(guò)農(nóng)戶與集體、退出土地的承接方協(xié)商綜合確定農(nóng)地價(jià)值和補(bǔ)償方式。四是簽訂協(xié)議。需要農(nóng)戶與集體或退出土地的承接方簽訂合法、規(guī)范協(xié)議。五是兌付補(bǔ)償。簽訂協(xié)議后，及時(shí)將相關(guān)資金支付退地農(nóng)戶。六是注銷登記。需要廢止退出農(nóng)戶與集體簽訂的承包合同、收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等權(quán)屬證書(shū)，并及時(shí)辦理注銷手續(xù)。退地步驟大同小異，今后要注重提升退地各環(huán)節(jié)的民主性、科學(xué)性、規(guī)范性。如在農(nóng)戶申請(qǐng)環(huán)節(jié)要加大宣傳、充分尊重農(nóng)民意愿;在審核批準(zhǔn)環(huán)節(jié)要嚴(yán)格考察是否具有進(jìn)城落戶能力;在價(jià)值評(píng)估方面要確保價(jià)值評(píng)估方法科學(xué)，綜合考慮土地的財(cái)產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能，保護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益;在協(xié)議簽訂方面要確保合法合規(guī);在兌付補(bǔ)償方面要保證及時(shí)安全;在注銷登記方面要快速準(zhǔn)確。
承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出后的土地管理利用?！段餀?quán)法》第一百二十八條規(guī)定“未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”。因此，退出土地的利用應(yīng)防范“非農(nóng)化”的趨勢(shì)。當(dāng)前，退出后的土地主要有三種用途。一是集體收儲(chǔ)、規(guī)劃使用。如貴州省湄潭縣興隆鎮(zhèn)紅坪村將農(nóng)戶退出的土地用于精品水果基地建設(shè)。二是新型經(jīng)營(yíng)主體承接使用。如湖北省黃陂區(qū)金億豐公司將農(nóng)戶退出的土地全部承租，用于公司項(xiàng)目建設(shè)。三是政府收儲(chǔ)、規(guī)劃使用。如寧夏平羅縣將退地農(nóng)戶的土地和房屋收儲(chǔ)，定向交由生態(tài)移民使用。退出土地的利用要以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高土地產(chǎn)出率為目標(biāo)，通過(guò)集體統(tǒng)籌，解決細(xì)碎化問(wèn)題。當(dāng)農(nóng)民退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，村集體可借助高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整理、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等政府財(cái)政項(xiàng)目，開(kāi)展土地整治，平整原地塊間的田埂、壟溝，擴(kuò)大可耕地面積，同時(shí)完善水電路等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為機(jī)械作業(yè)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。
承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的經(jīng)費(fèi)從哪兒來(lái)。《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，這是農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，作為一種權(quán)利的讓渡，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。在補(bǔ)償主體的選擇上，按照權(quán)屬原則，應(yīng)將擁有承包地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織作為補(bǔ)償?shù)谝恢黧w。在補(bǔ)償資金的來(lái)源上，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高、補(bǔ)償資金多為一次性支付等因素，造成集體經(jīng)濟(jì)組織往往無(wú)法獨(dú)自負(fù)擔(dān)農(nóng)戶的退地補(bǔ)償。因此，可在不改變集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償主體的前提下，按照誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則，構(gòu)建多方利益主體共同參與的補(bǔ)償資金籌集機(jī)制。一是由村集體自籌。在集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村組，退地農(nóng)民的補(bǔ)償資金可由村集體支付，退出的土地也由村集體自由支配，或直接利用或流轉(zhuǎn)出去。二是向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體籌集資金，他們?cè)诎l(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中需要大量的土地，且對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性有較高需求，因此可借助于村委會(huì)的力量，與退地農(nóng)民直接協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并支付退地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。三是由政府提供資金支持。在集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力較弱，暫時(shí)缺乏新型經(jīng)營(yíng)主體承接土地的情況下，政府可通過(guò)設(shè)立中轉(zhuǎn)基金等方式保障土地退出的運(yùn)轉(zhuǎn)。
退出土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶主要提供貨幣補(bǔ)償和非貨幣補(bǔ)償兩種方案。在確定貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，主要考慮以下幾方面的因素：一是當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格和承包期限;二是當(dāng)?shù)氐恼鞯貥?biāo)準(zhǔn)。除此之外，各地在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往還會(huì)綜合考慮承包地的地力、位置、大小等因素。除了貨幣補(bǔ)償以外，部分地區(qū)的退地農(nóng)戶還能享受到非貨幣補(bǔ)償，主要表現(xiàn)為政府在社會(huì)保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域給予退地農(nóng)民扶持政策，以幫助其更好地融入城市。
(作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心)
