農(nóng)業(yè)補貼是當今世界各國普遍采取的農(nóng)業(yè)支持保護政策。我國的農(nóng)業(yè)補貼政策于2002年在吉林和安徽部分縣市進行試點，于2004年擴展到全國范圍，至今已進入第13個年頭?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼政策已經(jīng)在增加農(nóng)民收入、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面表現(xiàn)出了很好的效果，但是補貼目標仍然不夠清晰、作用發(fā)揮受到一定的制約，需要進一步完善。

    我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼的基本政策框架

    （一）“四補貼”為主體，其他補貼為補充

    補貼種類已經(jīng)由單一的種糧直接補貼，擴展為直接補貼、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)機購置補貼、良種補貼為基礎(chǔ)的“四補貼”，同時又納入了農(nóng)業(yè)保險保費補貼、農(nóng)業(yè)重點生產(chǎn)環(huán)節(jié)補貼、防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補助等新的農(nóng)業(yè)補貼，符合我國現(xiàn)階段國情的農(nóng)業(yè)補貼制度框架已基本成型。

    （二）總體規(guī)模較大，補貼增量有保障

    補貼規(guī)模由2004年的116億元增長到2013年的1700.55億元。早在2013年9月，中央財政就提前下達了2014年農(nóng)機購置補貼170億元。2014年初，中央財政又向地方撥付2014年直接補貼151億元、農(nóng)資綜合補貼1071億元。2014年《政府工作報告》明確表示：“不管財力多么緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減。”這為農(nóng)業(yè)補貼規(guī)模的進一步擴大提供了體制保障。

    （三）補貼撥付入卡，發(fā)放形式多樣化

    補貼方式由現(xiàn)金直接發(fā)放升級為“一卡通”撥付為主，多種形式并存。例如，農(nóng)機購置補貼采取“差價購機、統(tǒng)一結(jié)算”的方式，部分良種補貼的發(fā)放方式可以描述為“財政招標、低價供種”，保險保費補貼則采取“超低保費，補貼險企”的方式，防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)重大關(guān)鍵技術(shù)補助的發(fā)放以“聯(lián)技計補，錢物兼容”為主。多樣的補貼方式為補貼政策的調(diào)整創(chuàng)造了一定的空間。

    目前補貼政策存在的問題

    （一）為農(nóng)民收入提供支持的目標指向不夠清晰

    隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的下降，農(nóng)業(yè)補貼不斷增加，甚至被當作提高農(nóng)民收入的手段之一。實際上，在我國農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營為主的國情下，以農(nóng)業(yè)補貼來提高農(nóng)戶的收入并不現(xiàn)實，而且也超出了國家現(xiàn)階段的財政承受能力。即使在美國、日本等發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)補貼的作用也只是穩(wěn)定農(nóng)民收入，而不是大幅提高農(nóng)民收入。所謂美國補貼占農(nóng)民收入40%的流行說法，其計算依據(jù)是1999-2001年補貼金額占農(nóng)業(yè)凈利潤的比例。實際上，該數(shù)字近年來持續(xù)下降，2010年之后已經(jīng)降低到10%以下。

    （二）與相關(guān)政策尚未形成協(xié)調(diào)配合的機制

    目前，新增補貼強調(diào)對某一具體產(chǎn)業(yè)的支持，對形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民收入增長的長效機制著力不大。例如，醞釀之中的目標價格補貼制度在政策表達上，只關(guān)注了某種農(nóng)產(chǎn)品價格降低情況下的補貼機制。但是，農(nóng)民遭遇農(nóng)業(yè)災(zāi)害之后，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量減少，價格反而可能上漲，農(nóng)民收入也有可能減少。根據(jù)其制度設(shè)計，目標價格補貼卻無法啟動，這就失去了穩(wěn)定農(nóng)民收入的作用。再如，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補助政策本意是為了推廣適用技術(shù)、落實聯(lián)技計補，但在發(fā)放上也分為對南方早稻集中育秧、東北水稻大棚育秧和玉米“坐水種”、小麥“一噴三防”等，幾乎成為某一地區(qū)某一產(chǎn)業(yè)的支持政策。

    （三）農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的扶持政策相對薄弱

    近年來，新型經(jīng)營主體快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，土地流轉(zhuǎn)比例不斷提高。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例從2007年底的5.4%增長到2012年底的21.5%，年均增長3個百分點以上，但是對新型經(jīng)營主體的扶持政策還比較少，需要進一步強化。

    （四）對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持需要進一步加強

    我國糧食“十連增”的同時，增產(chǎn)的“弦”繃得過緊，給資源環(huán)境帶來了一定的壓力。首先，耕地質(zhì)量下降。其次，農(nóng)地污染嚴重。再次，水資源開發(fā)利用模式不可持續(xù)。在現(xiàn)有的補貼制度設(shè)計中，并沒有考慮引導農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，反而一定程度上加劇了部分地區(qū)資源環(huán)境的壓力。

    關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼政策改革方向和重點領(lǐng)域的建議

    （一）明確補貼目標，探索實施目標收入補貼制度
 
    建立農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中獲得穩(wěn)定收入的“安全網(wǎng)”。在目標價格補貼確立的同時，探索建立目標收入補貼制度，穩(wěn)定農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。尤其是，在糧食主產(chǎn)區(qū)和其他重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，根據(jù)歷史單產(chǎn)和農(nóng)作物播種面積，為農(nóng)民提供單位經(jīng)營土地面積的保底收入。探索建立營銷貸款援助制度，由農(nóng)業(yè)部門與金融監(jiān)管部門共同建立能夠適應(yīng)我國國情的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，以未來收獲的農(nóng)產(chǎn)品為抵押擔保，為農(nóng)民提供生產(chǎn)經(jīng)營性貸款。

    （二）轉(zhuǎn)變補貼體制，提高財政支農(nóng)資金使用效率

    歸并整合涉農(nóng)資金，集中財力物力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。繼續(xù)開展糧棉油糖高產(chǎn)創(chuàng)建，支持種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體開展高產(chǎn)示范，帶動技術(shù)、管理經(jīng)驗等推廣至小規(guī)模農(nóng)戶。繼續(xù)健全和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)對國家糧食安全的貢獻，增加一般性轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)糧大縣獎勵補助。進一步建立糧食產(chǎn)量、商品量和利益相掛鉤的機制，使糧食生產(chǎn)大縣財政收入達到沿海中等縣市水平。

    （三）調(diào)整補貼思路，建立支持“三農(nóng)”長效機制

    探索并完善農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼制度，及時公布農(nóng)產(chǎn)品的目標價格，嘗試一次性出臺未來三到五年的指導性目標價格，努力形成農(nóng)業(yè)補貼隨生產(chǎn)成本、市場形勢變化的長效機制。完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，加大保險保費補貼力度，開發(fā)以農(nóng)業(yè)收入為標的的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。加大財政投入力度，推進農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補助政策的常態(tài)化，開展病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治補貼等新的聯(lián)技計補政策試點。以政策的實施和完善為契機，促進科研、教育和推廣的結(jié)合。在政策宣傳和國際農(nóng)業(yè)談判的過程中，必須澄清新增補貼并沒有扭曲市場，也沒有向農(nóng)戶提供任何形式的價格支持。

    （四）擴大補貼對象，促進補貼向新型經(jīng)營主體傾斜

    建立補貼向新型經(jīng)營主體傾斜的新機制。在有條件的地方探索開展按實際糧食播種面積或產(chǎn)量對生產(chǎn)者補貼試點，提高補貼精準性、指向性。從國家農(nóng)機購置補貼中劃出專門資金，對農(nóng)機大戶和合作社進行購機補貼。采取以獎代補的方式，對部分服務(wù)范圍廣、操作水平高、信用評價好的農(nóng)機大戶或者合作社，直接獎勵大型農(nóng)機具或重點作業(yè)環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)機械。探索以農(nóng)業(yè)補貼作為生產(chǎn)經(jīng)驗性貸款抵押物的信貸制度，以財政部門農(nóng)業(yè)補貼數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，摸清農(nóng)戶每年的補貼收益，建立健全相關(guān)制度。

    （五）拓展補貼門類，支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

    科學調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，適度鼓勵休耕、輪作，大力涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。在東北地區(qū)特別是黑龍江，實施輪作補貼，逐步形成“兩到三年玉米，一年大豆”的科學輪作方式。在華北平原地區(qū)，以玉米等低耗水作物播種面積為補貼依據(jù)，減少水稻等耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區(qū)，以補貼為引導，擴大高粱等高桿、重金屬吸附能力弱的作物種植。在部分生態(tài)較為脆弱和污染嚴重的地區(qū)，實施適度休耕補貼和退耕還林計劃，科學涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、畜禽養(yǎng)殖污染治理、測土配方施肥等重點項目，探索農(nóng)家肥施用補貼，促進有機肥按土地需求均衡利用。